加快发展境外毒品替代经济的思考和建议

    替代种植对从源头上减少毒品、发展当地经济起了重要作用。但要有效杜绝毒品的种植，仅有替代种植是不够的，还需要拓展替代领域，发展替代经济。

一、替代种植的基本情况

    缅甸、老挝、泰国交界的“金三角”地区是世界臭名昭著的罂粟种植和毒品炼制中心之一。由于错综复杂的政治原因和极端贫困的经济原因，在约33万平方公里的土地上，罂粟种植实际上是100余万当地百姓的传统谋生手段。云南的版纳、思茅、临沧等地州面临缅掸邦东部第四特区、第二特区和第一特区，德宏州盈江县和陇川县境外主要是缅克钦邦第二特区，保山市腾冲县和怒江州境外主要是缅克钦邦第一特区，这些地区均为罂粟种植主要区域。另外老挝北部贫困山区也有不少罂粟种植面积。据估计，从云南边境进入我国的毒品占我国走私毒品总量的一半以上。多年来，云南省投入大量人力物力进行堵毒、禁毒斗争，同时又不断探索如何从源头上减少毒品侵入。开展罂粟“替代种植”，即以跨境发展农作物替代缅、老边民的罂粟种植，这是云南省开拓禁毒、堵毒新思路的一项重大举措。

    替代种植是我国作为禁毒大国所采取的重要禁毒行动，得到了联合国禁毒署和国际社会的高度赞赏和支持，云南省积极开展境外罂粟替代种植也是我省执行国家禁毒政策的具体行动，并不是一项单纯的经济贸易行为。从1992年开始，云南省抓住缅甸国内逐步走向民族和解的时机，根据缅方向我边境地区提出开展边境地区经济技术合作，将土地资源和劳动力从罂粟种植转移到新产业的要求，因势利导，在中缅、中老边境的缅、老方一侧，与缅、老方共同开展了以大米、橡胶、甘蔗、茶叶、水果等农经作物的种植项目，取代当地的传统罂粟种植。云南省委、省政府把帮助邻国开展罂粟替代种植、促进当地合法经济正常发展作为“禁毒之本”。相关企业本着“自主经营、自负盈亏、独立核算、风险自担”的原则，努力用经济手段，消除毒品的危害，探索禁毒与发展经济相结合的模式，取得了明显的成效。多年来相关政府和企业共筹集资金约5亿元人民币，投入境外开展经济开发和毒品替代种植。截止2003年，云南省帮助境外开展的罂粟替代种植农经作物总面积已超过62万亩，其中缅甸、老挝北部分别为55万亩和7.1万亩。

    国家对替代种植高度重视。1999年朱鎔基总理考察云南时，对云南省开展境外罂粟替代种植给予了充分的肯定。为了解决境外替代种植农经产品的销售问题，经国务院批准，国家计委办公厅以计办经贸[2000]287号文对云南省边境地区罂粟替代种植问题作出明确规定，同意云南省边境地区进行替代种植的农业经济作物，在核定的数量内，免征进口关税和进口环节增值税。根据昆明海关的数据，2000年至2002年，云南省境外替代种植企业共享受减免关税3506万元和进口环节增值税2724.9万元，进口农经产品涉及到18个品种。287号文件从政策上确保了替代种植的实施和发展，极大地调动了云南省有关部门企业从事境外罂粟替代种植的积极性，促进了替代种植。替代种植的成功对发展毒区经济、减少罂粟种植起到了示范作用，得到了广泛的国际赞誉，对扩大我国在国际禁毒工作中的影响、保证我国国家安全、促进边境地区的经济发展等方面发挥了重要的作用。实践证明，通过经济手段解决境外罂粟种植是一个行之有效的方法。

二、替代种植的新形势

    287号文件对当时积极开展的境外罂粟替代种植给予了积极的政策支持，取得了很好的效果。但目前境外替代种植面临着新形势，对287号文件的政策内涵提出了新要求。

    1、在境外罂粟种植替代中，除了传统的天然橡胶、粮食等农经作物种植外，投资还逐步扩展到境外道路交通改建、水利设施建设、农经作物深加工、旅游、经济林果木栽种、水产品养殖、多种实用技术培训、以及文化教育等多个领域，已由单纯的替代种植向替代发展阶段发展，改善了境外相关区域的基础设施、生态和投资环境，有效地遏制了传统的罂粟种植，减少了种植面积，为替代发展提供了进一步发展的空间。

    2、287号文件中对罂粟替代的政策仅限于农业经济作物。罂粟替代是用经济手段解决毒品问题，替代成功的关键在于替代产业给当地政府和人民带来的实际收益，给当地经济发展找出一条切实可行的出路。由于境外毒区都处在崇山峻岭，交通不便，自然条件较差，水利、交通等基础设施缺乏，农业发展条件相对来说较差，耕作技术落后、生产成本较高，除少数产品如橡胶、水果外，种植罂粟的收益要高于种植农经作物的收益，再加上缺乏市场和销售渠道，大规模地发展罂粟替代种植政策对迅速提高当地人民收入有一定的局限性。

    3、这些地区自然资源较丰富，特别是往往蕴藏着我国紧缺的矿产资源和其他资源。如果能结合国家“走出去”战略的实施，鼓励企业到境外进行资源开发和投资办厂，然后进口其产品，不仅能迅速增加当地的经济收入和产值，促进当地经济的发展和人员就业，减少当地政府和人民对毒品经济的依赖，而且还可以利用当地丰富的自然资源，生产出我国紧缺的资源性产品，供应国内外市场。

    4、由于境外毒区内部经济发展的迫切需要和国际社会的强大压力，今天的境外替代发展已不仅仅局限于生产农副产品，已经对农业、工业、加工业、服务业、运输业及制造业等产业开发和经济发展提出了要求。境外毒区社会经济文化的发展迫切需要当地政府从传统的农业经济发展中跳出来，寻找促进经济发展和提高人民生活的有效之路，替代发展已经并正在成为中国-东盟自由贸易区建设中的重要的合作领域和经济发展内容。

    三、工业替代的情况及意义

    与替代种植相比，工业替代项目规模大，效益高，收益快，具有更明显的罂粟替代效应，能更快更好地解决当地政府和人民对毒品经济的依赖。同时，工业替代具有突出的政治示范作用，能够更快更好地扩大国际影响。

    云南省边境地区在开展境外毒品替代种植中，认真总结农业替代种植工作的经验，充分利用与周边国家接壤的优势，根据经济发展和国内市场需求情况，采取“三外联动”和“大经贸”的战略，开展境外经济技术合作项目，积极鼓励企业走出去，充分利用境外丰富的矿产资源、土地资源、水能资源、劳力资源和其他自然资源，与境外当地政府兴办造纸厂、精锡冶炼厂、铁合金冶炼厂等工业项目，修路开矿，建设水电项目，投资基础设施建设，取得了很好社会和经济效益，受到当地政府工作和人民的欢迎，也得到了联合国禁毒署和国际社会的肯定。

    目前在境内外开展的工业替代项目，有的正在筹措，有的已经建成，并取得了一定的社会和经济效益，开展的主要项目有：

    1、缅甸掸邦第二特区龙潭弄尼冶炼厂。这是思茅市孟连县盛泰责任有限公司与缅佤邦政府的合资项目，该厂于2002年2月建成，年生产能力为99.95%精锡1500吨。总投资2600万元人民币，外方占60%股份，中方占40%股份。现有职工650人，其中冶炼厂150人，矿山及选矿厂500人。年产值9000万元人民币。该厂建成减少了近3000亩的罂粟种植。

    2、缅甸掸邦第二特区邦康纸厂。这是思茅市西盟县外贸公司与缅佤邦政府共同投资的项目，该厂于2003年3月建成，年产3600吨纸产品。主要有牛皮纸和书写纸。生产原料以竹子为主，当地农民种植竹子年收入约367万元人民币。该厂年产值1440万元人民币，现有职工250人。总投资1000万元人民币，其中外方占25%，中方占75%。该厂的建成减少罂粟种植面积约1000亩，

    3、孟连县孟啊铁合金厂。该厂由中缅双方投资共800万元，在思茅市孟连县中缅边境孟啊镇建厂，硅锰矿石和电从缅方佤邦进口，每年从缅进口矿石1万余吨，电力4000万余度，可为缅1000余人找到就业门路。

    境外毒品替代工业项目的实施，为巩固现有禁毒工作的成绩，促进禁毒工作的进一步发展，积极开拓周边国家市场有着积极意义：

    1、有利于中国西南边疆地区的政治稳定和经济安全,维护国家利益，构建起中国在缅、老等国边境地区经济和军事安全的缓冲区，为推进中国-东盟自由贸易区建设扫清非传统安全领域的障碍。

    2、有利于推动中国经济南向战略的实施，促进云南产业结构调整和推进澜沧江-湄公河次区域经济合作，使云南在融入中国-东盟自由贸易区的合作和与南亚国家经济合作的过程中获得更多先机和经验。

    3、有利于充分利用周边国家的资源，拓展企业生产发展空间，满足国内外市场的需求，促进边境地区外向性经济的发展。同时也可更好地推动我产品和技术输出，引进国内紧缺的资源产品，对云南省的外经贸工作和边境地区经济发展起着推进作用。

    4、有利于帮助境外当地政府找到适合本地经济发展的途径，增加当地居民收入，减少罂粟种植面积，形成中国与周边国家经济和政治合作的特殊类型，实现我国与周边国家的经济发展和社会进步的双嬴。

    5、有利于促进我国边境地区产业结构调整和产业梯队转移，达到促进我国边境少数民族贫困地区经济发展的目的。

四、政策建议

    287号文件主要针对替代种植生产的农经产品的进口问题进行了相关规定。但目前的替代已经不仅仅只局限于生产农副产品，而是扩展到了包含农业、工业、制造业、林业、加工业、服务业、运输业等多层次、宽领域的全方位经济开发，替代经济已经并正在成为中国－东盟自由贸易区及澜沧江－湄公河次区域经济合作中的重要的合作领域和发展内容。在新形势下，国家只有在287号文件所规定的农业之外的领域也制定优惠政策和鼓励措施，才能更好地巩固现有境外替代种植成果，促进替代发展，支持云南边境地区经济发展，才能减少境外毒品流入，为国家提供安全保证，才能确保中国经济以替代经济发展为先导进入周边国家，实现中国经济在这些地区的主导影响。因此，我们建议：

    1、请国家扩大287号文件中对边境地区进行替代种植的农业经济作物“在核定的数量内，免征进口关税和进口环节增值税”的规定，对替代发展项下确需返销国内的产品（包括农产品、工业制成品、水产品、林产品、矿产品等），在核定的数量内，均免征进口关税和进口环节增值税，且国内环节增值税予以抵扣。

    2、足额下达云南省境外罂粟替代发展项下重要产品所需要的进口计划。

    3、对境外替代发展项目项下的带出物资、材料和设备，涉及到出口配额的商品，给予配额倾斜。

（边贸处）